一、《措施》出台的背景
党的十八大以来，党中央国务院把扶贫开发工作纳入“四个全面”战略布局，作为实现第一个一百年奋斗目标的重点工作来抓。打赢脱贫攻坚战，确保到2020年农村贫困人口实现脱贫，成为全国“十三五”时期一项十分重大而艰巨的任务。截至2015年底，广西共有贫困人口450万人，占全国贫困人口总数（5 575万人）的8.07%，而且其中很大一部分集中分布在自然条件恶劣、基础设施薄弱、生态环境脆弱的大石山区、石漠化地区，扶贫难度极大。要在2020年如期实现既定的脱贫攻坚任务，时间十分紧迫，任务十分艰巨，必须采取超常规举措来推进扶贫开发和异地扶贫搬迁工作。
2015年1月和6月，广西国土资源厅先后出台了《关于支持扶贫生态移民搬迁工程建设的指导意见》《关于进一步强化扶贫生态移民工程建设用地保障的补充通知》两个文件，加大了对全区扶贫生态移民搬迁工程的用地保障力度。然而，从内容上看，这两个文件主要聚焦扶贫生态移民搬迁工程的建设用地保障，政策支持面较窄，对脱贫攻坚工作的支持作用仍然有限。2015年11月29日中央发布《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，明确提出：“扶贫开发事关全面建成小康社会，事关人民福祉，事关巩固党的执政基础，事关国家长治久安，事关我国国际形象”，“必须在现有基础上不断创新扶贫开发思路和办法，坚决打赢这场攻坚战”。2015年12月3日广西发布《中共广西壮族自治区委员会关于贯彻落实中央扶贫开发工作重大决策部署坚决打赢“十三五”脱贫攻坚战的决定》，也提出：“采取超常规举措，拿出过硬办法，全力以赴打赢脱贫攻坚战”。
因此，为深入贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》《中共广西壮族自治区委员会关于贯彻落实中央扶贫开发重大决策部署坚决打赢“十三五”脱贫攻坚战的决定》等重要文件精神，广西国土资源厅在充分继承和借鉴国家、自治区以及外省已有的扶贫开发国土资源支持政策的基础上，通过对区内扶贫开发工作重点县进行深入调研和广泛征集自治区相关部门的意见，以问题为导向，对症下药，大胆创新，制定并出台了《措施》。
二、《措施》的主要亮点
《措施》包括统筹安排规划空间、加大用地计划指标保障、简化用地审批程序、降低用地成本、破解耕地占补难题、充分共享改革试点成果，优先安排国土资源重大工程等七个章节，共二十条措施，囊括了国土资源管理和服务保障工作的各个方面。主要政策亮点有以下几个方面：
一是支持政策适用范围方面，囊括了所有类型的脱贫攻坚项目。《措施》规定，“列入自治区计划的扶贫移民搬迁工程项目”、“由县级以上各级人民政府及项目投资主管部门批准的直接服务于扶贫搬迁的基础设施、公共服务设施项目和产业项目”、以及“列入自治区脱贫攻坚规划、实施方案或计划的其他扶贫开发建设项目”均属于支持政策适用范围，这既确保了真正服务于扶贫开发的项目用地能够应保尽保，又可以有效防止与脱贫攻坚无关的其它一般性项目假借脱贫攻坚项目的名义挤占有限的扶贫资源和用地指标。
二是规划用地空间保障方面，提出了有效破解脱贫攻坚项目规划落地难和占用基本农田核销难的针对性措施。在广西当前正在全面开展各级土地利用总体规划调整完善的背景下，《措施》提出，自治区及各市在分解下达规划建设用地规模和年度新增建设用地指标时，要优先向扶贫开发重点县倾斜；各地要将脱贫攻坚项目用地纳入调整完善后的土地利用总体规划；针对难以预料或选址难以确定的脱贫攻坚项目，在土地利用总体规划调整完善成果批复实施后，允许依法修改或调整土地利用总体规划；针对确实难以避让基本农田的项目，且项目所在县域内确无多划基本农田的，可在市域多划基本农田额度范围内统筹，依法核销基本农田。通过以上四项举措，有效破解了项目规划落地难的问题，可为脱贫攻坚项目落地提供全方位的规划空间保障。
三是用地计划指标保障方面，根据脱贫攻坚项目的不同类型，按照优先保障、应保尽保、专项指标扶持等思路提出了强有力的保障措施。对于需进行农转用和土地征收审批的移民搬迁工程项目（建设内容包括居住、公共服务设施、基础设施、配套产业等在内），《措施》提出“按照城乡人均用地不高于100平米的标准，由自治区统筹保障建设用地指标”。对于位于扶贫移民集中安置区以外，但直接配套用于移民集中安置区的道路、给排水、供电、通讯等基础设施项目用地，《措施》提出“经广西国土资源厅审核同意，由自治区统筹保障建设用地指标。”同时，为了加快直接配套用于移民集中安置区的道路建设，尽可能简化用地手续，《措施》规定，“道路宽度未超过6米或路基宽度未超过6.5米的，可不办理农用地转用手续”。对于不涉及征收为国有，符合“一户一宅”及土地利用总体规划的扶贫移民搬迁工程项目，用地指标按“先使用后由自治区核销”的办法管理。
此外，为了加大对国家扶贫开发工作重点县的用地指标支持力度，《措施》提出，“每年每县专项安排40公顷新增建设用地计划指标”；为了加大对扶贫搬迁移民的产业扶持和就业支持，《措施》提出，会同自治区相关部门创建一批扶贫创业园，其用地指标由自治区统筹保障。对吸收扶贫搬迁移民就业达到35%或安排500名以上扶贫搬迁移民就业的农民工创业园、工业园区，自治区根据园区具体建设项目实际需要及用地定额标准给予新增用地计划指标奖励。
四是用地审批程序方面，进一步简政放权，大胆创新，对脱贫攻坚项目的用地审批程序进行了尽可能的简化。对于符合土地利用总体规划的扶贫移民搬迁安置用地审批，《措施》突破性地提出，“取得新增建设用地土地利用年度计划指标后，可采取审批权限委托方式实行分级审批。其中：列入土地利用总体规划的城市、城镇规划预留建设用地范围，涉及土地征收和农用地转用的扶贫移民搬迁集中居住区用地，委托设区市人民政府审批；列入乡镇土地利用总体规划的村镇预留建设用地范围，不涉及土地征收但需办理农用地转用的扶贫移民搬迁居住用地，由设区市人民政府委托县级人民政府审批”。对因扶贫搬迁安置需要，当年必须建成安置的移民集中居住区及直接影响项目建设进度的配套道路、给排水、供电设施等基础设施项目，《措施》创新性地提出，“项目用地可以先用后报”，实行先用后报的前提条件为“在办理规划许可手续及查清所需使用土地的权属、地类、面积，确保征地补偿安置落实到位的前提下，以市为单位，原则上以批量方式将扶贫移民搬迁项目用地计划清单报送至广西国土资源厅后”以及“须在半年内办理正式用地报批手续”。设定这一前提条件目的是为了规范操作和避免政策实施风险。
五是项目用地报批前期工作方面，提出了改进国土资源项目评审及用地报件材料审核工作流程的有效举措。为了缩短项目前期工作涉及的国土资源项目评审时间，《措施》提出：“对于实行县、市、自治区逐级评审论证、涉及项目前期工作的自治区级国土资源项目，可试行县、市、自治区三级评审论证合一并将评审论证权限下放一级”；为了加快项目用地审批进度，“对用地报件材料实行随到随办、特事特办”，并要求各级国土资源管理部门的行政审批办公室各审查岗位工作人员对用地报件要做到“三同时”，即：用地报件审核要同时办理、同时出具审查意见，对手续不完备、材料不符合要求的同时一次性告知补正要求，并要求相关国土资源管理部门要积极主动指导有关方面做好补正工作。以上措施，有望破解用地报批前期准备工作和用地报件审核工作时间长、进度慢等问题。
六是用地成本方面，在不突破现有法律法规前提下，从尽可能降低土地使用成本的角度提出了降低土地出让价格和减免部分用地报批规费的措施。在降低土地出让价格方面，针对扶贫移民搬迁工程项目的土地出让底价，《措施》提出，“可按不低于政府已经支付的土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取的相关费用进行确定”；为鼓励贫困地区使用国有未利用地发展工业，《措施》提出，“因地制宜调整贫困地区开发园区、工业集中区建设用地的基准地价”，“工业项目使用土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的国有未利用地的，出让底价可按不低于所在地土地等别相对应《全国工业用地出让最低价标准》的50％执行”。在减免用地报批规费方面，《措施》对符合国家现行保障性安居工程关于免征新增建设用地有偿使用费规定的用地、符合国家城乡建设用地增减挂钩关于免征新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费规定的用地，以及采取“先补后占”方式占用和补充耕地符合免征耕地开垦费规定的项目，进一步明确均依法免征相关费用。《措施》同时规定，对符合自治区基础设施重大项目范围的脱贫攻坚项目，可按自治区重大项目优惠费用标准缴纳耕地开垦费。
七是耕地占补方面，采取超常规办法，创新提出了耕地占补的新举措。一是明确提出贫困县富余的补充耕地指标可在全区范围内优先有偿转让交易，这将有利于部分贫困地区将后备耕地资源优势转化为经济发展优势；二是对于一时不能落实“占优补优、占水田补水田”的脱贫攻坚项目，允许采用“先补数量后补质量”的方式落实占补平衡任务，允许设区市人民政府承诺限期实现耕地补充质量和数量双平衡并允许一定的时间差，将有利于加快脱贫攻坚项目用地报批进度；三是扩大耕地占补指标调剂的范围，优先在全市范围内调剂解决，不足部分可通过自治区补充耕地指标交易平台有偿调剂解决；四是对于自治区统筹保障建设用地指标的扶贫移民搬迁集中安置居住区项目涉及的占补平衡指标，由自治区予以保障，这一措施将大大减轻市、县两级的耕地占补压力，并从根本上破解因耕地占补难导致扶贫移民搬迁集中安置居住区用地报批和建设进度慢的问题；五是放宽补充耕地的耕地认定标准，拓展耕地占补指标来源。根据广西贫困地区优质耕地后备资源少的客观情况，鼓励将坡度在25度以下的损毁建设用地、未利用地开发整理成园地，经设区市国土资源管理部门认定可调整为耕地的，验收确认后可用于占补平衡，并按耕地管理。
八是国土资源改革试点方面，充分发挥国土资源改革试点对脱贫攻坚工作的支持作用，使贫困地区共享改革试点成果。《措施》根据国家、自治区现有的国土资源改革试点政策和相关要求，分别从用好用足城乡建设用地增减挂钩政策支持异地扶贫搬迁和扶贫开发、允许全区贫困县参照桂林旅游产业用地改革试点做法开展旅游扶贫、优先支持有条件的贫困地区申报工矿废弃地复垦利用试点和低丘缓坡荒滩等未利用开发利用试点、加大露天采矿用地方式改革试点支持力度促进贫困地区资源合理开发利用、鼓励民间资本以多种方式盘活利用贫困地区现有集体建设用地等方面，提出了具体的国土资源改革试点支持政策。
九是国土资源重大工程方面，从国土资源重大工程资金投入、项目安排和政策、技术指导等方面，对贫困地区进行全面扶持和倾斜。《措施》分别从矿产资源勘查投入及收益分配倾斜、矿产资源开发整合和绿色和谐矿山建设、地质灾害综合防治体系建设、矿山地质环境恢复治理以及地质遗迹资源开发利用、土地综合整治等多个方面，提出了明确的国土资源支持政策。
三、《措施》的重要作用和意义
《措施》的出台，是广西国土资源系统深入贯彻落实国家、自治区重大决策部署，全面支持和推进全区脱贫攻坚工作的重要举措，对破解脱贫攻坚项目用地保障难题，充分发挥国土资源对脱贫攻坚工作的支持保障作用，促进脱贫攻坚目标任务的顺利完成具有重要的作用和意义。
一是有利于全面破解广西各级国土资源管理部门在保障和服务脱贫攻坚工作过程中遇到的各种难题，缩短脱贫攻坚项目用地供应时间，加快项目建设进度和扶贫移民搬迁进度。《措施》针对在保障和服务脱贫攻坚工作过程中遇到的国土规划空间受限、土地计划指标不足、用地报批周期长、耕地占补平衡难等问题，对症下药，大胆创新，系统性地提出解决办法，针对性和可操作性极强。《措施》的出台，有利于提升广西国土资源部门对全区脱贫攻坚工作的用地保障能力，缩短建设用地供给时间，进而加快项目建设进度和扶贫移民搬迁进度。
二是充分发挥国土资源对脱贫攻坚工作的支持保障作用，推进全区脱贫攻坚目标任务的顺利完成。《措施》在破解问题的同时，立足于从规划用地空间保障、用地计划指标倾斜、加快用地审批速度、降低土地使用成本、创新耕地占补方式、加大国土资源改革试点政策扶持和国土资源重大工程支持等方面，为加快推进全区脱贫攻坚工作提供全方位的支持，为广西最终打赢这场脱贫攻坚战奠定了坚实的基础。
（作者单位：广西国土资源规划院）
