一、出台的背景及依据

（一）落实党的十九大关于实施乡村振兴战略的部署和要求。

党的十九大作出了实施乡村振兴战略的重大部署，提出要从根本上解决新时代“三农”问题，加快补齐农业农村发展的短板，实现农业农村现代化，使农民生活更加富裕，显着缩小城乡差距。为贯彻落实2018年中央一号文件精神，结合我区实际，中共广西壮族自治区委员会于2018年4月18日印发了《中共广西壮族自治区委员会关于实施乡村振兴战略的决定》（桂发〔2018〕7号），对乡村振兴工作进行了部署，2018年9月21日又印发了《广西乡村风貌提升三年行动方案》（桂办发〔2018〕39号），计划通过实施乡村风貌提升三年行动，力争至2020年，完成约12万个基本整治型村庄改造建设，推动约1万个设施完善型村庄的基础设施和公共服务设施建设，建设1000个彰显桂风壮韵的精品示范村庄，明确自治区自然资源厅负责统筹推进农村废弃住宅、废弃宅基地拆旧复垦工作。为贯彻落实自治区党委、自治区政府的要求，需要在全区范围内进一步推动废弃农村建设用地复垦，将节余指标以公开交易方式流转用于城镇建设，并与农村人居环境整治和提升乡村产业发展、基础设施建设、公共服务的能力等有机结合，成为助推乡村振兴、扶贫攻坚的有效抓手。

（二）优化城乡建设用地结构布局，助推农村宅基地制度改革。

党的十九大提出，要巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革。根据广西易地扶贫搬迁可复垦宅基地及城乡建设用地增减挂钩潜力调查工作成果，农村符合拆旧复垦条件的建设用地主要是农村旧住宅、废弃宅基地、废弃实施占地、易地扶贫点等闲置建设用地，这部分多数属于“一户多宅”，土地利用粗放且造成资源浪费。在此背景下，有必要在全区范围内推动实施拆旧复垦工作，落实一户一宅制度，提高宅基地节约集约利用水平，逐步实现农民宅基地自愿退出，规范农村宅基地管理，积极探索闲置宅基地退出利用方式，助力广西农村宅基地制度改革。

（三）进一步完善现行增减挂钩政策的要求。

我区自2009年实施增减挂钩以来，工作中存在项目区农民受益不明显、拆除旧房难度大、乡镇实施主体作用不突出、节余指标流转受限等问题，有必要对现行增减挂钩机制制度进一步完善，同时根据自治区领导关于“要学习广东农村拆旧复垦经验”的批示要求，借鉴广东省农村拆旧复垦工作的创新做法，形成《指导意见》起草思路。《指导意见》进一步突出完善了现行增减挂钩工作机制，为下一步扩大节余指标流转交易范围拓展了通道，有利于助推乡村风貌提升工作。

二、意见征求及采纳情况

《关于全面推进农村拆旧复垦促进乡村风貌提升的指导意见》（以下简称《指导意见》）分别向自治区党委农办，自治区发展改革委、财政厅、农业农村厅、扶贫办、住房城乡建设厅、林业局及14个设区市人民政府征求了相关意见，共收到14个设区市人民政府以及自治区党委农办，自治区发展改革委、财政厅、扶贫办、财政厅、林业局等6部门的反馈意见。自治区住房城乡建设厅、农业农村厅未反馈意见。北海市、崇左市、河池市、南宁市、玉林市、来宾市、百色市、桂林市、梧州市等9个设区市人民政府，自治区扶贫办、财政厅、水利厅、林业局回复无意见。自治区发展改革委、自治区党委农办、防城港市人民政府、贵港市人民政府、贺州市人民政府、柳州市人民政府共提出修改意见23条，采纳7条，部分采纳1条，不采纳15条。未采纳意见主要是因为与现行政策及上级相关政策不符合。

三、目标任务

出台《指导意见》，主要目的是通过拆旧复垦农村旧住宅、废弃宅基地、废弃设施占地等闲置建设用地，将复垦腾退的建设用地指标优先保障所在村建设发展需要后，节余部分（以下简称增减挂钩节余指标）以公开交易方式流转用于城镇建设。围绕脱贫攻坚、乡村振兴和乡村风貌提升的总体目标和任务安排，力争在十年内完成全区具备实施条件的农村闲置建设用地的拆旧复垦，并将拆旧复垦与农村人居环境整治和提升乡村产业发展、基础设施建设、公共服务能力等有机结合，有效解决农村建设用地闲置低效等问题，促进扶贫开发和易地扶贫搬迁，提升乡村风貌，助推乡村振兴。

四、主要内容

《指导意见》共有5个部分组成。第一部分是工作目标，阐述了拆旧复垦的目的和任务。第二部分是工作原则，规定了实施拆旧复垦应遵循的4条原则。第三部分是工作内容和流程，明确了拆旧复垦工作的内容和工作流程。第四部分是工作职责，主要明确了各单位的工作职责。第五部分是保障措施，明确了5条保障措施。

五、涉及范围

本《指导意见》所涉及范围包括在广西壮族自治区行政区域内实施农村拆旧复垦（含在广西壮族自治区内进行城乡建设用地增减挂钩节余指标交易和由国家统筹跨省进行城乡建设用地增减挂钩节余指标交易）的地区。

六、执行标准

广西壮族自治区行政区域内实施拆旧复垦和城乡建设用地增减挂钩节余指标交易均要严格执行《指导意见》以及自然资源部等上级管理部门有关规定和要求。

七、关键词诠释

农村拆旧复垦工作：通过拆旧复垦农村旧住宅、废弃宅基地、废弃设施占地等闲置建设用地，将复垦腾退的建设用地指标优先保障所在村建设发展需要后，节余部分（以下简称增减挂钩节余指标）以公开交易方式流转用于城镇建设。

增减挂钩节余指标交易：（一）拆旧复垦形成的增减挂钩节余指标通过自治区交易平台公开交易。有指标需求的市、县人民政府或独立法人单位是增减挂钩节余指标的购买主体，有指标供给的市、县人民政府是增减挂钩节余指标的出售主体。增减挂钩节余指标交易价格不得低于《广西壮族自治区人民政府办公厅关于大力推进城乡建设用地增减挂钩促进城乡统筹发展和易地扶贫搬迁的通知》（桂政办发〔2017〕121号）规定的基准指导价。

（二）保障深度贫困县增减挂钩节余指标优先交易。各市、县对本地范围内产生的增减挂钩节余指标在相同报价的情况下有优先购买权。

（三）各市、县有增减挂钩节余指标需求，但交易平台可购买增减挂钩节余指标不足的，由自治区自然资源主管部门组织有交易意向的县（市、区）在项目完成立项的前提下，经自治区自然资源主管部门审核后，可预支一定比例的指标进行交易。项目所在县（市、区）应加快推动项目进度，确保及时归还预支指标。

（四）全区54个贫困县（市、区）的增减挂钩节余指标可以在全区范围内交易；南宁（含五象新区）、柳州（含柳东新区）、桂林（含临桂新区）、北海、玉林、钦州、贵港、梧州等8市出让商服和商品住宅等经营性用地原则上使用增减挂钩节余指标。县级人民政府可建立县级增减挂钩节余指标交易平台，以公开交易方式，实现在县域内经营性用地有偿使用增减挂钩节余指标。

经自治区人民政府同意，纳入自治区国土空间规划统筹安排的县（市、区），其增减挂钩节余指标可在自治区范围内交易；纳入设区市国土空间规划统筹安排的县（市、区），其增减挂钩节余指标可在本市范围内交易，可建立市级节余指标交易平台。

（五）使用增减挂钩节余指标的市、县应及时编制建新方案，并按照有关规定要求上报审批。

 八、惠民利民举措

《指导意见》围绕脱贫攻坚、乡村振兴和乡村风貌提升的总体目标和任务安排，力争在十年内完成全区具备实施条件的农村闲置建设用地的拆旧复垦，并将拆旧复垦与农村人居环境整治和提升乡村产业发展、基础设施建设、公共服务能力等有机结合，有效解决农村建设用地闲置低效等问题，促进扶贫开发和易地扶贫搬迁，提升乡村风貌，助推乡村振兴。

九、新旧政策差异

比较现行增减挂钩工作，农村拆旧复垦主要在旧房拆除和项目立项申报主体、实施复垦程序等方面有所创新，其他验收、备案、交易、资金使用等方面与现行增减挂钩均一致，按照现行政策执行。具体区别是：一是对旧房屋拆除的程序不同。农村拆旧复垦要求乡（镇）人民政府组织将旧房拆除后才能向县级自然资源主管部门申请复垦项目的立项，而现行增减挂钩项目立项后拆旧和复垦一并实施。其目的是为了避免项目立项后无法实施旧房拆除，影响项目实施进度。二是申报项目立项和实施复垦主体发生了变化。农村拆旧复垦要求乡（镇）人民政府负责申报项目立项，发挥乡（镇）人民政府协调村委组织群众推动项目实施的优势。

十、特色亮点

一是允许预支一定比例的节余指标进行交易。各市、县有增减挂钩节余指标需求但在自治区交易平台可购买增减挂钩节余指标不足的，由自治区自然资源主管部门组织有意向交易的县，在项目完成立项的前提下，经自治区自然资源主管部门审核后，可允许预支一定比例的指标进行交易。

二是为以后扩大节余指标交易范围提供途径。由于现行增减挂钩只能允许54个贫困县进行跨县区交易，而部分非贫困县有跨县域流转交易规模空间的需求，《指导意见》提出可通过国土空间规划完善解决规模指标交易的需求问题，为扩大节余指标交易范围提供通道，即经自治区人民政府同意，纳入自治区国土空间规划统筹安排的县，其增减挂钩节余指标可在自治区范围内交易；纳入设区市国土空间规划统筹安排的县，其增减挂钩节余指标可在本市范围内交易，可建立市级节余指标交易平台。如，某地的国土空间规划主要控制指标突破规划指标时，经自治区人民政府同意，可通过自治区交易平台购买拆旧复垦指标的方式，以解决用地空间不足等问题。

三是为保证产生的节余指标交易，考虑到目前全区增减挂钩工作推动力度加大，立项实施规模增多，仅南宁、柳州两市难以消化。因此，需要进一步扩大节余指标购买方的范围，在《广西壮族自治区人民政府办公厅关于大力推进城乡建设用地增减挂钩促进城乡统筹发展助力易地扶贫搬迁工作的通知》（桂政办发〔2017〕121号）规定的基础上增加了桂林、北海、玉林、钦州、贵港、梧州等6市，即要求南宁（含五象新区）、柳州（含柳东新区）、桂林（含临桂新区）、北海、玉林、钦州、贵港、梧州等8市市区出让商服和商品住宅等经营性建设用地原则上使用从自治区交易平台购买增减挂钩节余指标。

十一、注意事项

一是加强项目资金收益管理。为了确保土地所有权人和使用权人的利益，明确增减挂钩节余指标收益在归还垫付的启动资金和扣除成本性支出后剩余资金，作为土地出让收入的一部分全额缴入当地国库，并严格实行“收支两条线”管理，按规定通过支出预算将收益返还农民和农村，全部用于巩固脱贫攻坚成果、支持实施乡村振兴战略、“美丽广西”乡村建设、农村人居环境整治和乡村风貌提升等，优先和重点保障产生节余指标县的安置补偿、拆旧复垦、基础设施和公共服务设施建设、生态修复、耕地保护、高标准基本农田建设、农业农村发展建设以及购买易地扶贫搬迁服务等。该要求与桂政办发〔2017〕121号、《广西深度贫困县（市）城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂实施细则》（桂政办发〔2018〕137号）基本一致。

二是规范和鼓励社会资本参与收益分配比例。明确引入社会资本参与拆旧复垦项目建设的，社会资本方所获得的利润应控制在社会资本方投入项目建设投资成本的15%以内，县级人民政府应严格依据相关法律法规，采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，择优引入社会投资方。该举措依据《广西深度贫困县（市）城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂实施细则》（桂政办发〔2018〕137号）执行。

三是加强监督管理。各地自然资源、发展改革、财政、住房城乡建设、农业农村、林业、水利等主管部门要加强协调配合，加强管理并实现全过程监管。乡（镇）人民政府或街道办事处应加强复垦土地质量监管和严格落实复垦土地后期管护措施。