一、土地违法行为与土地违法案件的概念

土地违法行为是指单位和个人违反土地管理法律、法规的行为，即不履行土地管理法规定的义务或滥用权利与职权，应当追究法律责任(刑事责任、民事责任、行政责任)的行为(包括作为和不作为)。

土地违法案件是指违反土地法律、法规规定，依法应当追究行政责任的案件，土地违法案件主要包括三层含义：

一是土地违法案件的当事人违反的是土地法律、法规的有关规定，若当事人违反其他法律、法规的规定，则不能认为是土地违法案件。

二是土地违法案件的当事人要依法承担行政法律责任。若当事人既要承担行政法律责任，又要承担刑事法律责任或民事法律责任，则当事人承担行政法律责任的部分称为土地行政案件，承担刑事责任或民事责任的部分不属土地行政案件。若当事人仅承担刑事责任或民事责任，虽然当事人违反了土地管理法律、法规，但也不属于土地行政案件。

三是土地违法案件行政责任的追究是通过实施行政制裁来实现。行政制裁分为行政处罚和行政处分两种形式。

二、土地违法行为的种类及其法律责任

(一)非法转让土地的行为

买卖或者以其他形式非法转让土地，是指违反土地管理法律、法规的规定，将土地权利完全或部分，永久或在一定期限内转移给他人，从而获利的行为。

1. 非法转让土地的行为主要有以下6种表现形式：

(1)未经批准，非法转让、出租、抵押以划拨方式取得的国有土地使用权的；

    (2)不符合法律规定的条件，非法转让以出让方式取得的国有土地使用权的；

    (3)将农民集体所有的土地的使用权非法出让、转让或者出租用于非农业建设的；

    (4)不符合法律规定的条件，擅自转让房地产开发项目的；

    (5)以转让房屋(包括其他建筑物、构筑物)，或者以土地与他人联建房屋分配实物、利润，或者以土地出资入股、联营与他人共同进行经营活动，或者以置换土地等形式，非法转让土地使用权的；

(6)买卖或者以其他形式非法转让土地的。

“买卖土地”是非法转让土地的一种形式，或者说是非法转让土地最直接的一种形式。买卖土地，即一方提供土地，将土地权利转移给他人，另一方(获取土地权利的一方)支付价金。

“以其他形式非法转让土地”，即除“买卖土地”形式之外其他方式非法转让土地的行为。包括以转让地上建筑物、附着物为名非法转让土地；以物易地；以联营、联建等形式非法转让土地；以入股的方式非法转让土地；以买卖房屋、商品房、写字楼为名买卖土地；非法出租土地或以出租房屋为名非法出租土地；非法抵押土地的行为等等。

无论是直接买卖土地，还是以其他形式非法转让土地，只是形式的不同，其实质均一样，即非法转移土地权利从而获利。在实际操作中，对这类行为可按非法转让土地认定。

2. 非法转让土地的法律责任：

(1)《中华人民共和国土地管理法》第73条规定：

①没收违法所得；

②违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；

③符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；

④可以并处罚款；

⑤直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；

⑥构成犯罪的依法追究刑事责任。

(2)《中华人民共和国土地管理法实施条例》第38条规定：罚款额为非法所得的50%以下。

(3)《湖北省土地管理实施办法》第45条规定：罚款额为非法所得的5%以上50%以下。

(二)破坏耕地的行为

耕地是指种植农作物的土地，包括开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主间有零星果树、桑树或其他树木的土地；耕种三年以上的滩地和海涂，其中宽度小于1.0米的沟、渠、路、田埂也属于耕地的范畴。

1. 破坏耕地的行为有以下4种形式：

(1)占用耕地建窑、建坟，破坏种植条件的；

(2)未经批准，擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的；

(3)非法占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的；

(4)因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的。

从以上几种破坏耕地的形式我们可以看出，破坏耕地的行为的实质就是耕地质量遭到破坏。耕地质量的破坏主要表现为原有耕地出现种植条件恶化、土质退化、水土流失等现象且不易恢复。所以，对破坏耕地的行为的认定，应抓住这个实质，而非仅仅注意于破坏耕地的形式。

2. 破坏耕地的法律责任：

(1)《中华人民共和国土地管理法》第74条规定：

①限期改正或者治理；

②可以并处罚款；

③构成犯罪的，依法追究刑事责任。

(2)《中华人民共和国土地管理法实施条例》第40条的规定：罚款额为耕地开垦费的2倍以下；

(3)《基本农田保护条例》第三十三条规定处土地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；

(4)《湖北省土地管理实施办法》第46条规定：罚款额为耕地开垦费的1倍以上2倍以下。

(三)非法占地的行为

非法占用土地的行为是指行为人违反土地管理法律、法规的规定，未经合法有效的批准而占用土地的行为。

1. 非法占用土地的行为有以下7种表现形式：

(1)未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的；

    (2)农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的；

    (3)超过批准的数量占用土地的；

    (4)依法收回非法批准、使用的土地，有关当事人拒不归还的；    

    (5)临时使用土地期满，拒不归还土地的；    

    (6不按照批准的用地位置和范围占用土地的；

    (7)在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内进行开垦，经责令限期改正，逾期不改正的；

2. 非法占地的法律责任：

(1)《中华人民共和国土地管理法》第76条规定：

①责令退还非法占用的土地；

②违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；

③符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；

④可并处罚款；

⑤对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分；

⑥构成犯罪的，依法追究刑事责任。

(2)《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条规定：罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。

(3)《湖北省土地管理实施办法》第47条规定：罚款额为非法占用土地每平方米5元以上30元以下。

(4)《中华人民共和国土地管理法》第77条规定：农村村民非法占地建住宅的(违反了62条)：

一是责令退还非法占用的土地；

二是限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋；

三是超过规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。

(四)非法批地的行为 

非法批地的行为，是指违反土地管理法律、法规的规定，非法批准征收（用）、使用土地的行为。

1. 非法批地的行为可分为以下17种：

(1)无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的；

    (2)超越批准权限非法批准占用土地的；

    (3)没有农用地转用计划指标或者超过农用地转用计划指标，擅自批准农用地转用的；

    (4)规避法定审批权限，将单个建设项目用地拆分审批的；

    (5)不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的；

    (6)违反法律规定的程序批准占用、征收土地的；

    (7)核准或者批准建设项目前，未经预审或者预审未通过，擅自批准农用地转用、土地征收或者办理供地手续的；

    (8)非法批准不符合条件的临时用地的；

    (9)应当以出让方式供地，而采用划拨方式供地的；

    (10)应当以招标、拍卖、挂牌方式出让国有土地使用权，而采用协议方式出让的；

    (11)在以招标、拍卖、挂牌方式出让国有土地使用权过程中，弄虚作假的；

    (12)不按照法定的程序，出让国有土地使用权的；

    (13)擅自批准出让或者擅自出让土地使用权用于房地产开发的；

    (14)低于按国家规定所确定的最低价，协议出让国有土地使用权的；

    (15)依法应当给予土地违法行为行政处罚或者行政处分，而未依法给予行政处罚或者行政处分，补办建设用地手续的；

    (16)对涉嫌违法使用的土地或者存在争议的土地，已经接到举报，或者正在调查，或者上级机关已经要求调查处理，仍予办理审批、登记或颁发土地证书等手续的；

(17)未按国家规定的标准足额缴纳新增建设用地土地有偿使用费，擅自下发农用地转用或土地征收批准文件的。

2. 非法批地的法律责任：

(1)《中华人民共和国土地管理法》第78条规定：

①对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予处分；

②构成犯罪的，依法追究刑事责任；

③对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。

此外，非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。

(五)侵占、挪用征地费及其他有关费用的行为

侵占征地费，是单位或个人将属于农民集体所有的土地补偿费、安置补助费以及农民个人所有的地上附着物和青苗补偿费据为已有的行为；挪用征地费，是单位或个人将被征用土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费挪作他用，谋取利益的行为。

侵占、挪用征地费行为的法律责任：

《中华人民共和国土地管理法》第79条规定：

1. 构成犯罪的，依法追究刑事责任；

2. 尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

(六)拒不交还土地的行为

1. 拒不交还土地行为有两种情况：

一是依法收回国有土地使用仅，当事人拒不交出土地的。根据《土地管理法》第五十八条的规定，有下列情况之一的，有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：①为公共利益需要使用土地的；②为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；③土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期未获批准的；④因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；⑤公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照这一规定依法收回国有土地使用权，当事人拒不交出土地的，即构成拒不交还土地的违法行为。

二是临时使用土地期满，当事人拒不交还土地的。根据《土地管理法》第五十七条的规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有或集体土地的，经县级以上土地行政主管部门批准，签订临时用地合同，规定用途，不得修建永久性建筑物，使用期限一般不超过两年。使用期满，建设单位应当恢复土地的生产条件，及时归还。临时用地期满后，当事人拒不交出临时使用的土地的，即构成拒不交还土地的违法行为。

2. 拒不交还土地的法律责任：

(1)《中华人民共和国土地管理法》第80条的规定：

①县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地；

②处以罚款；

(2)《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定：

罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。

(3)《湖北省实施办法》未另作规定

(七)拒不履行土地复垦义务的行为

1. 根据《中华人民共和国土地管理法》第75条的规定：

①拒不履行土地复垦义务的由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正；

②逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦；

③可以处以罚款。

2. 根据《土地管理法实施条例》第41条的规定：罚款额为耕地开垦费的2倍以下。

3. 根据《湖北省土地管理法实施办法》第46条第2款的规定：

罚款额为土地复垦费的1倍以上2倍以下。

(八)擅自批准出让或者擅自出让土地使用权用于房地产开发的行为的法律责任：

《城市房地产法》第63条规定：

给予有关人员行政处分。

(九)不按批准用途使用国有土地的行为

单位和个人取得国有土地使用权时，必须依法注明其用途。在实际使用过程中，单位和个人擅自改变了审批时申报的用途，如申报审批时，注明用途为住宅，实际使用时改为经营性的门店等，根据《土地管理法》第八十条的规定，构成不按批准用途使用国有土地的行为。此类违法行为限于使用国有土地。

法律责任：

1. 根据《中华人民共和国土地管理法》第80条的规定：

①责令交还土地；

②处以罚款；

2. 根据《中华人民共和国土地管理法》第43条：

罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。

3. 根据《湖北省土地管理实施办法》第49条：

①责令其限期改正；

②处以每平方米5元以上30元以下的罚款；

③逾期不改正，按非法占用土地处理。

(十)非法转让集体土地的行为

我国社会主义土地公有制包括两种形式，一是全民所有制即国家所有制，二是农民集体所有制。国家所有和农民集体所有的土地所有权均不得转让，国有土地使用权可以依法转让，农民集体所有的土地使用权转让，法律是有严格限制的。

1. 非法转让集体的土地的行为，有以下3种表现形式：

(1)将农民集体的土地使用权出让给单位或者个人进行非农业建设；

(2)将农民集体的土地使用权有偿或者无偿地转让给单位或个人进行非农业建设；

(3)将农民集体的土地使用权出租给单位或者个人进行非农业建设。

但是，根据《土地管理法》第63条的规定，已经依法取得建设用地的企业，且用地是符合土地利用总体规划的，因破产、兼并等情形致使集体土地使用权发生转移的，不构成非法转让集体土地行为。

2. 非法转让集体土地的法律责任：

(1)根据《中华人民共和国土地管理法》第81条规定：

①责令限期改正；

②没收违法所得；

③并处罚款；

(2)根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第39条：

罚款额为非法所得的5%以上20%以下。

(3)根据《湖北省土地管理实施办法》第45条：

第2款：罚款为非法所得的5%以上20%以下；

第3款：应当处以罚款而又没有违法所得的，按每平方米5元以上50元以下的标准执行。

(十一)不办理土地变更登记的行为

不依法办理土地变更登记的：

1.《土地管理法》第82条规定，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期办理。

2.《土地登记规则》第42条规定，土地使用者、所有者不按规定如期申请土地补始登记的，按非法占地论处；不按规定如期申请变更登记的，除按非法占地处理外，视情节轻重报人民政府批准，注销土地登记，吊销土地证书。

(十二)临时用地上修建永久性建筑物、构筑物行为

法律规定，临时用地上不得修建永久性建筑物、构筑物，如果修建，即属违法行为。

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第35条的规定，由县级以上土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。

(十三)违反土地利用总体规划重建、扩建建筑物、构筑物行为

在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不能重建、扩建。如果重建、扩建，即属违法行为。

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第36条的规定，由县级以上土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。

(十四)逾期不恢复种植条件行为

建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起一年内恢复种植条件，如果逾期不恢复，即属违法行为。

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第44条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，可以处耕地复垦费2倍以下罚款。

(十五)违反法定要求划基本农田保护区行为

一是基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的80%以上；二是根据《基本农田保护条例》第10条的规定，有四类土地必须划入基本农田保护区。

违反规定的，根据《基本农田保护条例》第31条规定：由上一级人民政府责令限期改正；拒不改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或纪律处分。

(十六)破坏或者擅自改变基本农田保护区标志行为

基本农田保护区标志，任何单位和个人不得破坏或者改变。如果破坏或者改变，即属违法行为。根据《基本农田保护条例》第32条的规定，由县级以上地方人民政府土地行政主管部门或者农业行政主管部门责令恢复原状，可以处1000元以下罚款。

(十七)侵占、挪用基本农田的耕地开垦费行为

耕地开垦费应当专款专用，用于开垦新的耕地。侵占、挪用是违法的。根据《基本农田保护条例》第34条的规定，侵占、挪用基本农田的耕地开垦费，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分或纪律处分。

(十八)占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼行为

在基本农田发展林果业和挖塘养鱼，是《土地管理法》和《基本农田保护条例》明令禁止的违法行为。但目前法律并未规定处罚条款。

(十九)非法低价出让国有土地使用权行为

该行为是刑法第410条规定的犯罪行为。情节严重的，处3年以下有期徒刑或者拘役；致使国家和集体利益遭受特别重大损失的，处3年以上7年以下有期徒刑。尚不构成犯罪的，追究纪律责任。

(二十)阻碍土地管理人员执行公务行为

国家为公共利益的需要，可以对集体所有的土地实行征收。因此，任何单位和个人，都不得阻挠。如果阻挠或者不交出土地，即属违法行为。应依法给予治安管理处罚或者追究刑事责任。

(二十一)土地管理部门行政执法不作为行为

土地管理部门应当对土地违法行为实施行政处罚。如果不予处罚，即属违法行为。

(二十二)土地管理工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为

玩忽职守是指土地管理人员不认真对待本职工作，不履行、不正确履行或者放弃履行法律、法规规定的责任，致使国家财产和人民利益遭受损失的行为。滥用职权是指土地管理人员违反法律规定的权限和程序行使职权，致使国家财产和人民利益遭受损失的行为。土地管理人员是代表国家执法的人员，肩负着重任，职责重大，如果违法或者犯罪，造成的危害和影响是十分严重的。

1. 刑事责任：

①当土地管理部门的工作人员在土地管理工作中玩忽职守、滥用职权，构成犯罪的，要依照《刑法》第397条追究刑事责任；

②土地管理部门的工作人员徇私舞弊，对依法应当移送司法机关追究刑事责任的不移交，构成犯罪的，依照《刑法》第402条追究刑事责任；

③对非法批准征用、占用土地或者非法低价出让国有土地使用权，构成犯罪的，依照《刑法》第410条追究刑事责任。

2. 行政处分：

①土地管理部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，不构成犯罪的，由有权机关给予行政处分；

   ②应当作出行政处罚决定而不作出行政处罚决定的，由上级土地管理部门给予其单位主管人员以行政处分。