案情简介：

2016年，某单位办理危旧房改造项目的划拨补办出让手续后，因土地使用权性质和土地用途调整，向不动产登记机构申请办理换发不动产证。但是属于该项目范围内的多位业主之前已办理了房屋所有权证及土地使用权证。对此，不动产登记机构有不同的意见，主要观点有以下几种：第一种观点认为该单位原持有危旧房改造项目的土地使用证，国土部门也给予项目用地的划拨补办了出让手续，已通过行政手段重新确定了该地块的土地使用权，不动产登记机构应按审批文件给予其单独办理国有建设用地使用权变更登记；第二种观点认为该单位已与项目范围的房屋业主签订了危旧房改造项目安置与补偿协议，房屋业主的房屋所有权及土地使用权均已经灭失，不动产登记机构直接办理业主的房屋所有权及土地使用权的注销登记后，给予该单位办理国有建设用地使用权首次登记；第三种观点认为项目范围的房屋在项目实施中将会拆除，建筑拆除后，房屋所有权自然灭失，不动产登记机构可先公告作废业主的房屋所有权及土地使用权后，给予该单位办理国有建设用地使用权首次登记。

那么不动产登记机构应如何处理？

本案焦点：

如何解决国有建设用地使用权登记与原有房屋登记及土地登记之间的矛盾，能否为本案中危旧房改造单位办理不动产证？

法理分析：

要解决国有建设用地使用权登记与原来房屋登记及土地登记之间的矛盾，理清单位危旧房改造项目中各权利主体间的相互关系，需要确定以下几个方面的问题：

（一）单独国有土地使用权是否导致不动产权重复登记

在项目范围的业主持有房屋所有权证及土地使用权证的情况下，依据审批文件给予其单独办理国有建设用地使用权变更登记，将会让该单位取得的项目范围内的国有建设用地使用权与业主持有的房屋所有权证及土地使用权证所记载的权利重叠，导致不动产权重复登记产生权属纠纷。根据《中华人民共和国物权法》第一百四十六条“建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分”的相关规定，在单位将该范围内的房改房出售给职工并为其办理了房屋所有权证及土地使用权证时，即便单位名下的划拨国有土地使用证未作变更，其中的部分土地使用权已转移给了房改房业主，在原核发的房屋所有权证及土地使用权证未收回注销的情况下，给予办理该宗地的划拨补办出让手续会造成权属矛盾。

（二）签订安置与补偿协议是否导致不动产权灭失

单位危旧房改造项目的实施主体是原危旧房改住房土地使用权单位即房改房出售的单位，依据的是《关于印发广西壮族自治区危旧房改住房改造暂行办法的通知》（桂政发〔2009〕16号），其主体和依据与旧城改造、棚户区改造等项目不同，其主体不是人民政府。对于项目涉及房屋所有权、土地使用权等不动产权的处置不在《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规规定的范畴内，不属于因公共利益需要，对房屋依法征收或对国有土地使用权依法收回的情形。即便是单位与业主签订了危旧房改造项目的安置与补偿协议，不动产权仍然归属于业主并未灭失，不动产登记机构也不能简单的按照《不动产登记暂行条例实施细则》中第十九条 “当事人可以持人民法院、仲裁委员会的生效法律文书或者人民政府的生效决定单方申请不动产登记。有下列情形之一的，不动产登记机构直接办理不动产登记……（三）人民政府依法做出征收或者收回不动产权利决定生效后，要求不动产登记机构办理注销登记的……”规定，不能仅仅依据项目单位的要求，就注销业主的房屋所有权及土地使用权。

（三）房屋尚未拆除，不动产登记机构是否可经行公告作废证书

该单位办理换发不动产证时，地上房屋仍未拆除，不符合《不动产登记暂行条例实施细则》中第二十三条 “…… 因不动产权利灭失等情形，不动产登记机构需要收回不动产权属证书或者不动产登记证明的，应当在不动产登记簿上将收回不动产权属证书或者不动产登记证明的事项予以注明；确实无法收回的，应当在不动产登记机构门户网站或者当地公开发行的报刊上公告作废……”的规定,办理注销登记作废证书的条件尚未成立，且原权利人未申请注销登记的情形下，不动产登记机构经行公告作废业主的房屋所有权证及土地使用权证，将导致面临行政诉讼风险。

综上所述，单位危旧房改造项目不属于为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产的情形，虽然单位与业主签订了危旧房改造项目安置与补偿协议，但是协议未约定不动产权的转移，单位与业主亦未申请不动产转移登记或不动产注销登记，协议未改变不动产物权的归属及未导致不动产物权的变动，业主仍享有其房屋所有权及土地使用权。在房地权属不一致的情形下，补办划拨出让手续，并调整土地使用权性质和土地用途，与《中华人民共和国物权法》要求房地权利应一并处置的规定不符，无论是供地审批部门还是不动产登记机构，均无权强制剥夺业主物权。

在调查中，不动产登记机构发现房改房业主仍居住在房屋内，房屋所有权证及土地使用权证是其办理就读、就业等手续的重要证件，甚至部分业主已经将房屋转让，如不动产登记机构对业主的房屋所有权证及土地使用权证进行注销或作废处置，将影响到其切身的利益。

在前期手续有瑕疵的情况下，为避免不动产权重复登记，产生权属纠纷，类似本案例的单位危旧房改造项目，笔者建议:不动产登记机构可告知危旧房改造项目单位，在相关业主进行搬迁安置后，组织相关业主申请办理房屋所有权证及土地使用权证注销登记，之后再申请办理该项目宗地的国有土地使用权不动产登记。供地审批部门应在办理地上有建筑物的宗地划拨补办出让等相关手续时，对房地权利一致性进行核查，避免出现供地审批手续的瑕疵。