某房地产公司拍得一宗土地后未如约支付土地出让金，县国土资源局作出解除出让合同的通知，并撤销了之前出具的用地申请手续批复。房地产公司针对撤销批复手续提起了行政复议——

案情

2016年6月，在A市一次土地使用权拍卖活动中，盛夏房地产公司成为竞得人。报A市政府批准同意后，市国土资源局出具关于盛夏公司申请办理某宗地建设用地手续批复，同意将该宗土地出让给盛夏公司，作为城镇住宅、批发零售项目建设用地。批复同时载明，盛夏公司应在签订成交确认书之日起10个工作日内，与A市国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同，然后按合同约定付清土地出让价款并按要求对土地进行开发建设，在取得建设用地批准书及用地红线图后30天内，办理土地登记。随后，A市国土资源局与盛夏公司签订了出让合同，合同约定盛夏公司应在2016年1月前支付完土地出让金。

后来，盛夏公司未按出让合同约定的时间支付土地出让金，A市国土资源局多次书面催告后，该公司仍未支付。A市国土资源局遂作出解除出让合同的决定，并下发书面通知，同时作出撤销上述批复的决定，制作了书面通知。这两份通知均送达盛夏公司。盛夏公司不服，对A市国土资源局撤销批复的通知行为提起行政复议。

评析

问题一：A市国土资源局作出的关于盛夏公司申请办理某宗建设用地手续批复，属于什么性质的行政行为？

根据《土地管理法》相关规定，在我国，土地使用权出让须经有批准权限的人民政府批准，由土地管理部门负责组织具体土地出让活动的实施，并由土地管理部门与使用者签订出让合同。

从表面上看，是土地管理部门作为土地所有权人处分土地给受让人使用，但根据《土地管理法》第2条和《城市房地产管理法》第12条的规定，国家所有土地的所有权由国务院代表行使。土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。可见，有权批准土地使用权出让的主体应为市、县人民政府。土地管理部门作为其职能部门，仅负责与土地出让有关工作的具体实施，与土地使用者签订出让合同，无审批权限。

笔者认为，A市国土资源局作出的批复从形式上看，类似于对某事项的批准，但A市国土资源局并不是土地使用权出让的法定批准机关，作出同意土地使用权出让的批复属于行政过程性文件，不属于受让人有权用地的法定行政许可批准文件。

问题二：什么是土地使用权出让的行政许可？

有权限的A市政府批准同意土地使用权出让的行为属于行政许可，其行政许可的法定批准文件为建设用地批准书。

《行政许可法》规定了几种情形可设置行政许可：其中自然资源开发利用等市场准入属于行政许可的范畴，符合行政许可的特许性质。其主要特征是相对人取得特许权一般应支付一定费用，所取得的特许权依法可以转让。该法同时规定，行政机关作出准予行政许可的决定，行政机关应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的批准文件或证明文件、许可证等书面文件。由此可以看出，在土地使用权出让工作中，出让合同的完全履行是作出行政许可的必要条件。

在土地使用权出让工作中，通过公开方式确定竞得人后，竞得人依合同约定支付完土地出让金后，方能取得由批准权的人民政府核发的法定许可书面文件——建设用地批准书。若竞得人没有完全支付土地出让金，则不具备获得批准用地的前提条件，无法取得土地使用权出让的行政许可。

问题三：盛夏公司能否对A市国土资源局撤销批复的行为提起行政复议？

《行政复议法》及《行政复议实施条例》列举了申请人可以提起行政复议的几种具体范围，并原则性地规定了侵犯行政相对人权益的其他具体行政行为，也属于可以提起行政复议的范围。因此，盛夏公司能否对A市国土资源局撤销批复的通知行为提起行政复议，关键在于该行为是否为具体行政行为，且该行政行为是否具有侵害相对人的可能性。

本案中，A市国土资源局的批复通知属于程序性文件，本身不会对其盛夏公司的权益造成实际影响，不属于行政复议范围。笔者认为，出让合同的签订是双方意思表示一致的结果，受让人应全面履行合同约定的义务。对于签订合同后，如受让人不按合同履行义务，A市国土资源局有权根据合同约定解除合同，受让人不服该解除行为，可通过诉讼程序维护自身权益。