基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求,依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。《中华人民共和国土地管理法》规定,各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80%以上。
2008年中共十七届三中全会提出,对基本农田实行永久性保护。 “永久”两字,体现了党中央、国务院对耕地特别是基本农田的高度重视,体现的是严格保护的态度。加快划定永久基本农田,对落实“藏粮于地”战略,稳定和提升粮食生产能力,切实保障国家粮食安全,维护农民土地权益具有重要意义。
一、划定永久基本农田的背景和意义
党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,首次提出“划定永久基本农田,建立保护补偿机制,确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”。为贯彻落实党的十七届三中全会精神,国土资源部、农业部于2009年开始部署永久基本农田划定工作,并形成了2013年基本农田划定初步成果。党的十八大以来,党中央和国务院高度重视耕地保护工作,习近平总书记、李克强总理等中央领导同志对此做了一系列重要批示指示。习近平总书记批示指出:“保障国家粮食安全的根本在耕地,要像保护大熊猫一样保护好耕地。”
2014年10月18日,国土资源部、农业部联合下发了《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》,要求在已有划定永久基本农田工作的基础上,将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田。2015年1月5日,国土资源部、农业部召开视频会议,部署划定城镇周边永久基本农田,会议指出划定永久基本农田是在现有工作基础上的完善,要按照规模上从大城市到小城镇,空间上从城镇周边到广阔农村的步骤时序,将核定的基本农田保护目标任务及时落地到户、上图入库,重点是尽快将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田,将已建成的高标准农田优先划为永久基本农田。各地要进一步摸清底数、查清潜力、明确任务,依据调整完善后的土地利用总体规划,结合农村土地确权登记,同步推进永久基本农田“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”,同步将其纳入年度土地利用变更调查和耕地保护目标责任考核,确保永久基本农田划得准、建得好、保得住。
2016年8月4日,国土资源部、农业部联合下发了《关于全面划定永久基本农田实施特殊保护的通知》,要求各地贯彻落实2016年中央1号文件和《政府工作报告》精神,按照全国永久基本农田划定工作现场交流会的部署,在2013年基本农田划定成果和已完成的城市周边永久基本农田划定成果的基础上,全面完成永久基本农田划定工作并落实特殊保护措施,在2017年6月底前完成划定工作。对于永久基本农田划定落实专项督查、永久基本农田数据库更新完善汇交工作和上图入库落地到户等工作,国土资源部相继印发了国土资厅发〔2017〕3号、4号和6号文件做了具体部署安排。
2017年1月9日,中共中央、国务院印发了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》,明确提出“已经确定的耕地红线绝不能突破,已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用”的 “两个绝不能”要求,并提出将永久基本农田作为土地利用总体规划的规定内容,在规划批准前先行核定并上图入库、落地到户。
从党中央、国务院制定的一系列文件可见,党中央、国务院对永久基本农田的保护政策是一贯的、坚决的。划定永久基本农田,是贯彻土地基本国策和土地管理法律法规、落实土地利用总体规划、加强耕地保护的重要措施,是确保基本农田保护面积和质量的重要手段,对于优化农用地利用结构和布局、严格耕地保护和集约节约用地制度、促进经济发展方式和资源利用方式的转变具有重要的作用。
二、新时期永久基本农田划定的新特点、新要求
(一)永久基本农田划定工作的新特点
划定永久基本农田是在已有工作基础上进行调整完善,也就是立足于永久基本农田划定任务,根据二次土地调查成果,依托国土资源“一张图”,充分运用前一阶段基本农田划定成果和耕地质量调查成果等现有成果,进一步摸清底数、查清潜力,将永久基本农田划定、钉牢。同时,要优先把城市(镇)周边的优质耕地划入永久基本农田,给城市画一个框,防止无序扩张,达到数量、质量、生态“三位一体”的保护要求。
(二)永久基本农田划定的新要求
1.按步骤顺序时序推进。永久基本农田的划定是分步骤、分阶段开展的,按照城市规模由大到小、空间布局从由近及远、耕地质量由高到低的步骤顺序时序,从城市周边及交通沿线永久基本农田的划定工作扩展开来,优先将优质耕地优先划入永久基本农田,将核定的基本农田保护目标任务及时落地到户、上图入库。
2.不得多预留一定比例永久基本农田为建设占用预留空间。不得随意改变永久基本农田规划区边界特别是城市周边永久基本农田,把永久基本农田保护区边界特别是城市周边永久基本农田作为不能随意改变的红线。
3.统筹做好划定和规划调整完善。按照《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》,要将永久基本农田划定作为土地利用总体规划的规定内容,在规划批准前先行核定并上图入库、落地到户。永久基本农田划定是规划的前置条件,在空间规划体系中居前置、基础性地位,起到引领、综合和协调作用。
三、广西推进永久基本农田划定工作进展情况
2016年6月,国土资源部下发《关于印发全国土地利用总体规划纲要(2006~2020年)调整方案的通知》,将全国1.03亿公顷基本农田保护数量下达到各省(区、市)。其中,下达广西基本农田保护面积365.40万公顷,并明确要求,要在落实基本农田保护任务和保持现有基本农田布局总体稳定的前提下,对基本农田布局做适当调整,做到基本农田保护数量基本稳定、布局更加优化,切实提高基本农田质量。同年10月,自治区印发了《广西国土资源厅、广西农业厅、广西统计局关于下达2016~2020年各市耕地保有量和基本农田保护任务的通知》,将全区365.40万公顷基本农田数量下达到各市,并由各市分解落实到县。
(一)现阶段工作进展
2014年以来,全区积极推动并顺利完成了城镇周边永久基本农田划定工作。全区设区市城市(镇)周边永久基本农田划定方案于2016年6月底前全部获得批复并下达了划定任务。2016年下半年,全区及时部署了全域永久基本农田划定工作,并于2016年12月31日前完成了市县全域永久基本农田划定方案的编制、论证审核及审核意见批复,自治区全域永久基本农田划定方案于2017年1月13日获得国土资源部和农业部的批复。
为切实落实永久基本农田划定工作,2017年1月25日,自治区人民政府印发了《2017 年广西永久基本农田划定工作方案》,将有关工作职责、任务和时间、进度要求进行了全面部署;2017年3月7日,自治区人民政府召开全区永久基本农田划定落实工作电视电话会议,对永久基本农田划定落实工作进行了再动员、再部署;自治区人民政府转发了国土资源部《全面划定永久基本农田落实情况专项督查工作方案》等有关文件,进一步明确了 “明责任、设标志”任务的有关要求。按照国家和自治区的要求,全区各市、县人民政府要高度重视,有序推进落实永久基本农田划定“五项任务”,确保在2017年6月30日前落实永久基本农田划定任务,切实完成国家下达广西的永久基本农田划定工作任务。
从目前的划定工作进展情况来看,全区的永久基本农田划定做到了数量上划足,质量上划优,达到了国家和自治区的要求。数量上划足:根据通过审核论证的市、县全域永久基本农田划定方案,全区永久基本农田面积366.023456万公顷,比国家下达的基本农田保护任务365.40万公顷多6 234.56公顷,完成了上级规划下达的目标任务。质量上划优:划出划入后,全区永久基本农田质量没有降低,基本农田中水浇地面积增加56.50公顷,小于15度的基本农田面积增加68 468.97公顷,基本农田集中连片度得到了提高。
(二)广西永久基本农田划定工作中的亮点
1.自治区统一下发市、县两级初步任务,确保市、县划定工作同步开展。按照两部要求,自治区负责非重点城市划定潜力分析评估、划定任务下达等工作,一般县级城市划定任务由市级负责下达。考虑到广西市级技术力量不足的实际情况,为了提高效率,加快工作进度,由自治区统一下发市、县两级初步划定任务。广西国土资源厅和广西农业厅组织技术单位对全区各市、县城市周边现状耕地进行了全面摸底调查,实现了市、县划定工作同步开展,减少了市、县的工作量和工作难度,大大提高了工作效率,为举证节约了时间。
2.明确量化标准,确保城市周边划定工作达到要求。根据两部有关文件的原则规定,由国土资源、农业部门及时组织相关单位进行分析研究,进一步明确了核实举证、类型、标准和最低比例等划定技术标准和要求。全区共下发了8个文件,组织了3次系统培训,通过明确具体要求和加强学习培训,各地从一开始就能按照国家的要求开展相关划定工作,确保划定成果符合国家有关要求。
3.加强工作衔接,确保划定成果和规划调整完善一致。为了确保基本农田最终划定成果和规划调整完善成果确定的基本农田布局完全一致,加强了永久基本农田划定和规划调整完善工作的衔接,在规划调整完善前,完成城市周边永久基本农田划定方案,确定城市周边永久基本农田的划入地块和现状永久基本农田中地类、质量等不符合要求的基本农田的划出地块,优先完成“落地”;在规划调整完善过程中,确保永久基本农田划定方案纳入规划调整完善方案汇总,并予以落实到位;规划调整完善后,依据规划确定的基本农田布局,尽快组织完成永久基本农田划定成果的编制。通过上述措施,确保永久基本农田划定和规划调整完善相关成果一致,避免出现“两张皮”的情况。
(三)广西永久基本农田划定落实工作下一步目标任务
1.总体目标
将全区划定的永久基本农田保护任务落实到用途管制分区,落实到图斑地块;与农村土地承包经营权确权登记颁证工作相结合,实现上图入库、落地到户,2017年6月30日前,经两部复核通过的永久基本农田数据库汇交工作全部完成;确保划足、划优、划实,实现定量、定质、定位、定责保护,划准、管住、建好、守牢永久基本农田。
2.五项任务具体目标
“五项”划定任务即“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”,这五项任务互为基础、互为条件,各地务必精心组织、突出重点、同步推进。
落地块——就是按照论证审核通过的自治区、市、县各级永久基本农田划定方案,根据《基本农田划定技术规程》要求,采取内外业相结合的工作方法,将已经划定的永久基本农田图斑,实地调查确认到每个地块。确定边界、坐落、面积、地类、保护情况、质量等别(级)等信息,依次对永久基本农田保护片(块)进行编号,作为永久基本农田管理数据统计、分析、汇总的基本数据单元。
明责任——层层签订责任书到村委或者村民小组,发放明白卡,落地到户。责任书签订工作要与其他工作同步进行。将保护责任落实到村组、农户,落实到农户要分两步走:一是在有关表册中填写永久基本农田保护片(块)或图斑涉及的村组组长名和农户名等,在村或组范围内进行公示、公告,并以发放明白卡的方式将基本农田保护责任和义务告知农户;二是与农业主管部门的相关工作做好衔接,统筹推进落实将永久基本农田记载到农村土地承包经营权证中。
设标志——市、县国土资源主管部门要在同级人民政府组织下,会同有关部门充分利用已有保护标志,在铁路、公路等交通沿线和城镇、村庄周边的显着位置且基本农田集中连片处,及时补充更新设置标志牌和界桩,昭示社会,接受监督。新建的基本农田标识(标志牌、界桩)要加“永久”两字。标志牌和界桩一经设立,任何单位和个人不得擅自破坏和改变。
建表册——包括现状登记表、现状汇总表、保护责任一览表、划定平衡表等,主要内容应包括永久基本农田数量、质量(等别〈级〉、坡度等)、位置、保护责任等信息。
入图库——编制标准分幅永久基本农田保护图、乡级永久基本农田保护图、县级永久基本农田分布图,以及城市(镇)周边永久基本农田保护图。永久基本农田保护图、分布图的编制应在全要素的土地利用现状图的线划图上,比例尺与土地利用现状调查形成的同级土地利用现状图比例尺相一致,以规范的图例图示,反映永久基本农田图斑和保护片(块)的空间位置与编号,加注界桩和保护标志牌设立等信息。
由各级国土资源和农业行政主管部门共同负责,采取听取汇报、内业检查与外业抽查相结合的方式进行验收。验收程序分为县级自验,市级初验,自治区验收。最后报两部复核合格后,将数据库汇交到部。
3.加大建设保护力度,确保永久基本农田“建得好,守得住”
以划定永久基本农田为基础,扎实推进“整县推进”和优质“高产高糖”糖料蔗基地土地整治为主的高标准农田建设,建设集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田。优化建设布局,优先在粮食主产区或粮食生产功能区建设确保口粮安全的高标准农田。严格基本农田保护各项制度,加强基本农田日常监管,实现基本农田动态信息化管理。加大执法力度,严肃查处违法占用基本农田的行为。加大永久基本农田保护宣传力度,切实提高全社会永久基本农田保护意识。
(第一作者是广西国土资源厅耕地保护处处长)