一、背景
太阳能是一种清洁的、安全的、相对广泛的可再生能源,太阳能发电产业正处于高速发展的快车道,光伏产业更是蓬勃发展,在能源产业中具有重要的战略地位,在精准扶贫领域更是发挥着重要作用。与此同时,一些项目业主认为光伏方阵用地面积大,在农用地上布设并未大面积破坏耕作层,若全部办理农用地转用手续,用地报批成本过高,因此出现了光伏发电站项目用地行为不规范、用地不符合规划,有的项目甚至占用永久基本农田的问题。
土地是保障光伏项目的根本,是顺利实施光伏项目的重要条件,如何在坚守耕地红线和生态红线的前提下,依法依规保障光伏发电站用地的合理需求,助力脱贫攻坚战略的实现?这给广西各级能源和国土资源主管部门提出了新的要求。
2017年,国土资源部、国务院扶贫办和国家能源局联合出台了《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规〔2017〕8号,以下简称《意见》),对光伏扶贫项目及利用农用地复合建设的光伏发电站项目(以下简称光伏复合项目)用地进行了特殊规定,并要求省级能源、国土资源主管部门商同级有关部门在保障农用地可持续利用的前提下,对使用永久基本农田以外的农用地开展光伏复合项目建设的提出本地区光伏复合项目建设要求(含光伏方阵架设高度)、认定标准,并明确监管措施,避免对农业生产造成影响。根据《意见》精神,结合广西实际,广西能源局、广西国土资源厅联合出台了《关于规范我区光伏发电站用地管理的通知》(以下简称《通知》)。
二、《通知》的核心内容
《通知》明确对光伏发电项目用地实行分类管理,禁止以任何方式占用永久基本农田,严禁在国家相关法律法规和规划明确禁止的区域发展光伏发电项目。共分为三大类。一是所有光伏发电项目建设占用未利用地的,对不占压土地,不改变地表形态的用地部分可按原地类认定,不改变土地用途,在年度土地变更调查时作出标注,用地允许以租赁等方式取得,双方签订补偿协议,报当地县级国土资源主管部门备案;对项目永久性建筑用地部分,应当依法办理建设用地审批手续。二是除国土资规〔2017〕8号文件确定的光伏扶贫项目和光伏复合项目外,其他光伏发电项目建设使用农用地的,严格执行国土资规〔2015〕5号文件规定,包括光伏方阵在内的所有用地均应依法办理建设用地审批手续。三是国土资规〔2017〕8号确定的光伏扶贫项目和光伏复合项目中的光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地布设的,在不破坏农业生产条件的前提下,可不改变原用地性质;采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地,实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式;变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理;场内道路用地可按农村道路用地管理。
《通知》重点对使用永久基本农田以外的农用地开展光伏复合项目建设的提出了建设要求。分为两大类。一是农光或林光互补项目,即在既有农林业设施、或养殖大棚上敷设光伏组件,在大棚下面开展农业、苗圃或养殖。农光互补项目的光伏组件最低沿应高于地面2.5米,桩基间距大于4米,行间距应大于6米。二是渔光互补项目,即在已有的水库水面、河流水面、湖泊水面或坑塘水面上建设或者通过改造后建设光伏发电项目,严禁在农用地上挖塘建设光伏发电项目。渔光互补项目(不含漂浮式光伏发电项目)的光伏组件最低沿应高于最高水位0.6米。
《通知》要求规范光伏发电项目用地管理,引导光伏发电项目按照相关规划合理选址,严格执行《光伏发电站工程项目用地控制指标》要求,集约节约利用土地。鼓励合理利用未利用地,对在未利用地上建设光伏发电项目,在年度光伏建设指标安排时,将予以倾斜支持;要求光伏复合项目科学制定土地综合利用方案并严格落实,保障农用地可持续利用,避免对农业生产造成影响,作为参与年度配置光伏建设指标的竞争条件。
《通知》强调,要加强光伏发电项目用地利用监管,项目所在地市、县国土资源主管部门要加强巡查和执法检查。光伏发电站项目用地中按农用地、未利用地管理的,除桩基用地外,不得硬化地面、破坏耕作层,否则,应当依法办理建设用地审批手续,未办理审批手续的,按违法用地查处。对未按备案的土地综合利用方案实施的,由广西能源主管部门会同有关部门责令整改到位,如经查实未整改或整改不到位的,广西能源主管部门将视情况削减或取消其建设规模指标。对于已布设光伏组件但一年后未能并网发电的光伏方阵,由能源主管部门联合行政审批部门责令用地单位进行清理,对于光伏方阵用地按农用地、未利用地管理的项目退出时,应要求用地单位恢复原状,未按规定恢复原状的,由广西能源主管部门会同有关部门责令整改到位。
三、《通知》的作用和意义
《通知》结合了广西的实际情况,充分考虑到广西现有光伏复合项目的用地需求和项目落地、用地过程中存在的诸多问题,细化规范了广西光伏发电站用地管理,对深化供给侧结构性改革,加大光伏扶贫工作力度,促进光伏发电产业健康可持续发展起到了推动作用。
一是强化了光伏扶贫用地保障。光伏电站用地主要包括光伏方阵用地、变电站及运行管理中心用地、集电线路用地和场内道路用地4个部分,用地量最大的就是光伏方阵用地,动辄几百亩、上千亩。《通知》明确了国土资规〔2017〕8号文件确定的光伏扶贫项目和光伏复核项目中的光伏方阵用地和采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地,在不占用永久基本农田和不破坏农业生产条件的前提下,使用农用地布设的可不改变原用地性质;场内道路用地可按农村道路用地管理。最大程度地降低了扶贫项目用地成本,保障了光伏扶贫用地。
二是进一步规范了光伏复合项目用地。光伏复合项目的核心就是要避免影响农业生产,确保农地农用,尤其是布设在永久基本农田以外的农用地上时,能给光伏板下方的种植、养殖等农业生产提供所需的光照资源,能为光伏板下方的生产劳动提供必需的空间。同时,还要考虑集约节约用地以及布设方阵的经济成本和安全性等。根据实地考察光伏复合项目的情况,提出了农光互补项目的光伏组件最低沿应高于地面2.5米,桩基间距大于4米,行间距应大于6米,渔光互补项目(不含漂浮式光伏发电项目)的光伏组件最低沿应高于最高水位0.6米的建设要求,结合广西实际规范了用地使用行为。由于广西有部分沿海区域,渔光互补项目存在海水养殖的情况,《通知》特别强调了严禁在农用地上挖塘建设光伏发电项目,避免造成土地的盐碱化。
三是加强了光伏发电站用地监管。光伏发电项目的建设活动必须符合生态文明建设和管理的要求,有效规范广西光伏发电站用地的关键在于加强用地监管,尤其是针对光伏扶贫项目和光伏复合项目用地中按农用地管理的,要切实开展种养殖,严禁抛荒、撂荒和破坏耕作层。造成耕地抛荒、撂荒、破坏耕作层的,由当地县级国土资源主管部门责令限期整改,依法复垦复耕,整改不到位的应依法补办农用地转用和土地征收手续;构成犯罪的,依法追究刑事责任。对在巡查中发现违反国土资规〔2017〕8号文件及《通知》规定情况的,广西能源局将把有关情况上报国家,将项目投资主体纳入能源领域失信主体名单,并会同广西国土资源厅组织实施联合惩戒。
(作者单位:广西国土资源厅耕地保护处)