我国农村的“三块地”改革(征地制度、集体经营性建设用地入市、宅基地制度三项农村土地制度改革),作为一项事关全局的重要改革,一直备受社会关注。十八届三中全会提出,在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。这让沉睡的“农地”看到了希望。
作为全国33个农村土地制度改革试点之一——广西北流市从2015年3月起正式实施农村集体经营性建设用地入市(以下简称“农地入市”)改革,开始朝着构建城乡统一的建设用地市场这一宏伟目标迈进。试点3年来,北流市进行了许多有益的探索,取得一定的成效, 2018年2月初,记者走进这座试点城市探访。
“农地入市”怎么入?
在距离北流市12千米的塘岸镇独竹村,由于地处城郊结合部,交通便利,近几年经济发展非常快,住房需求十分旺盛。
2月1日,记者在该村看到,村里的公园、学校、市场等基础设施正在如火如荼地建设中。在村主道一边,一栋栋崭新的商品住宅楼已拔地而起,道路另一边,则是破旧的砖瓦房,一条道路就像界线一样,把一座村庄的新旧两面划分了出来。
村民吴让华告诉记者,过去的独竹村十分破旧,缺少规划,村民们大多是乱搭乱建,缺少完备的基础设施,是典型的城中村。2015年3月,北流市“农地入市”试点工作启动。针对独竹村的实际,北流市决定采取城中村整治后入市的方式,实现就地城镇化,这不仅让村民们共享入市收益,还能优化该村的产业布局,完善村内的基础设施,美化乡村面貌。
“我现在有两个身份,一个是独竹村的村民,另一个是入市管理人。”该村村民小组组长黄延金笑着说,“通过村民民主投票选取,我和另外两人被推选为代表,全程代理该村集体土地入市工作,管理入市收益。”
北流市农村集体经营性建设用地入市试点办公室主任梁银杏表示,农村土地制度改革目的是为了让农民分享土地增值收益,让他们成为土地的主人,激发管理、开发土地的热情。因此必须合理设置“农地入市”的主体,把参与权、知情权和决策权赋予村集体和村民。
由于分田到户,北流市农村集体所有土地已基本分配到农户,村集体并未留有机动土地,且村集体组织力量非常薄弱,大部分未成立经济组织。在“农地入市”试点初期,由于缺乏集体经济组织来组织入市工作、行使入市权利,相关工作开展并不顺利。为了推动试点工作顺利开展,2015年以来北流市政府按照民主自愿原则,积极陪育“农地入市”的主体。在不断健全村委会、村民小组等村民自治组织的基础上,加快培育发展壮大集体经济组织。截至目前,北流市累计成立农民专业合作社495家,家庭农场138家。
“农地入市”的主体明确了,那入市的程序又有哪些?以独竹村为例,首先由该村集体经济组织提交城中村改造入市申请材料,经所在地镇人民政府审核后,向市国土资源行政主管部门提出城中村改造入市申请。市国土资源行政主管部门会同住建行政主管部门依据相关规定对申请材料进行审核后报市人民政府审批。
村集体经济组织在收到“农地入市”批复后,可选择有社会责任、有品牌、有实力、有经验的开发企业进行合作改造开发。在改造启动实施前,由村集体经济组织委托市国土资源行政主管部门将地块以招标、拍卖、挂牌方式按现状整体公开出让,由地块受让人承担房屋拆除、村民安置房建设和基础设施建设责任,并配套建设道路、公园、学校等基础设施,提升城乡公共服务水平。
2016年12月,独竹村2宗地块共12.07公顷土地通过拍卖出让,共获得出让金4 940.28万元,受让方为广西和众房地产开发有限公司。
在北流,除了城中村集体建设用地整治后入市外,还有就地入市、零星分散整治后入市、新增建设用地入市等多种入市途径,可满足不同地块的入市需求。截至目前,北流市已实施“农地入市”55宗,面积170.26公顷,成交价款5.35亿元。
“农地入市”怎么管?
实施“农地入市”,这就要求政府既要做好基本服务,同时也要进行强有力的调控和监管。
在实践过程中,北流市经历了从农民主导申请入市,到社会资本介入,再到政府强力调控三个阶段。在初级阶段,农民自愿申请入市存在着“低、小、散”种种问题;在试点中期,社会资本借“农地入市”名义,进入农村大量“圈地”,以期谋取暴利。
2017年,北流市政府印发了《进一步规范农村集体经营性建设用地入市试点工作的通知》,严厉打击“圈地”行为,制止不良苗头的产生。同时,明确零星分散农村集体经营性建设用地整治入市,由北流市国土资源局会同北流市住建局依据土地利用总体规划和城乡规划,结合土地市场状况,统筹安排“农地入市”的位置、规模、用途和“农地入市”进度,引导“农地入市”更好地服务全市产业发展、城乡建设。
北流市国土资源局局长黄新强调,“农地入市”在程序上必须做到公平、公开、公正。首先,“农地入市”须充分尊重农民意愿,且村集体内部意见要统一。按照《北流市集体经营性建设用地入市管理办法》规定,“农地入市”必须经农民集体组织民主决议(议事)同意或依法授权同意,并由待入市的农地所有权的主体自愿提出申请。其次,“农地入市”须得到所在镇人民政府同意,并由国土资源局和住建局就入市地块是否符合入市条件进行联合审查。最后,在获得北流市人民政府批准入市后,由农村集体经济组织委托北流市国土资源局参照国有建设用地入市交易的程序,开展调查勘测、设定用地条件、发布公告、审核竞买人资格、拍卖(挂牌)等入市工作。
实现农村集体经营性建设用地与国有建设用地的“同权同价”,也是北流市试点的重点工作。
黄新介绍,北流试点把“同权同责”作为“同价”的前提,赋予农村集体经营性建设用地与国土有建设用地同等的权能,形成了与国有建设用地基本相同的市场交易规则、服务监管机制和统一的交易平台。
在有效的政府监管以及权责平等的前提下,农村集体经营性建设用地与国有土地的“同价”成为了可能。目前,北流市已入市及正在入市的地块涵盖了工业、商服、旅游、公益、住宅五大类,以工业、商服、住宅用地为例,已入市的工业用地拍卖成交单价为8.26~8.37万元/亩,同区位的国有工业用地出让价在9.6~10万元/亩;已入市分布在乡镇的商服住宅用地拍卖成交单价为32万元/亩,同区位的国有商住用地出让价在40万元/亩左右。对比来看,目前北流市“农地入市”价格略低于国有土地,但相差不大,基本实现了“同位同价”。
“农地入市”收益如何分享?
“好几千万呢!在报纸上看到拍卖出让公告,才感觉到原来村里的集体地这么值钱!”北流镇甘村的村民谢友弟微笑着对记者说。
如何平衡国家、集体和个人的利益,既能实现所有者利益,又能体现社会公平正义,这是“农地入市”的重要任务。
《北流市农村集体经营性建设用地入市管理办法》规定,农村集体经营性建设用地出让、出租、抵押、作价出资(入股),以所取得的出让价格、租金、抵押收入和股权收益为基数计提收益调节金。
黄新表示,按照同权同责的原则,在赋予农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等权利的同时,入市的农村集体经营性建设用地也应履行与国有建设用地同等的义务,承担相应的基础设施建设、并按规定缴纳相关税费。“农地入市”的收益,应当由市人民政府和代表其所有权的农村集体经济组织共同分享。市财政部门根据农村集体经营性建设用地的不同入市途径、用途,按不同的比例从“农地入市”收益中收取土地增值收益调节金,剩余的出让收入,扣除各项成本支出后,由集体组织在其内部进行分配。
国家收取的土地增值收益调节金,北流市以“农地入市”所产生的出让金、租金或股权收益作为土地增值收益调节金计提基数,根据不同的入市方式,按不同的比例收取。归属农村集体经济组织的集体土地增值收益,涉及多个村集体经济组织的,综合各村入市的集体土地面积和比例等因素确定土地收益分配方案。“农地入市”收益归属村集体部分,纳入农村集体财产,实行专账核算、专户存储、专项管理,主要用于本集体经济组织成员的社会保障,以及用于本村饮水、卫生、教育、道路、环境等公益设施和基础设施建设。
2015年北流市成功出让的塘岸镇六和村3宗地块,村集体收益达586.52万元,比征地补偿费多283.71万元,增值率达94%。与此同时,公共财政不仅免除了征地产生的巨额经费支出,还从中收取了增值收益调节金加其他税费共92.47万元,国家和集体利益得到了有效平衡。
黄新表示,通过对不同用地类别、不同入市方式下政府收取的土地增值调节金比例和集体收益分配比例进行科学测算、调节,可确保“农地入市”取得的土地增值收益在国家和集体之间实现大体平衡,农民利益不受损,实现收益共享的目标。
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