2018 年8月29日,自治区国土资源厅印发了《广西壮族自治区国土资源厅关于贯彻实施乡村振兴战略的若干意见》(桂国土资发〔2018〕61号,以下简称《意见》),《意见》从规划引领、计划保障、村庄整治、政策改革创新等多个方面,出台了二十三条支持乡村发展的政策。
一、《意见》的出台背景
当前,我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出,主要表现在:农产品阶段性供过于求和供给不足并存,农业供给质量亟待提高;农民适应生产力发展和市场竞争的能力不足,新型职业农民队伍建设亟需加强;农村基础设施和民生领域欠账较多,农村环境和生态问题比较突出,乡村发展整体水平亟待提升;国家支农体系相对薄弱,农村金融改革任务繁重,城乡之间要素合理流动机制亟待健全;农村基层党建存在薄弱环节,乡村治理体系和治理能力亟待强化。
2017年10月18日,习近平总书记在党的十九大报告中指出:农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题,必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重,实施乡村振兴战略。党的十九大把乡村振兴战略作为国家战略提到党和政府工作的重要议事日程,2018年的中央一号文件,对实施乡村振兴战略作出顶层设计,把农业农村优先发展作为现代化建设的一个重大原则,把振兴乡村作为实现中华民族伟大复兴的一个重大任务。
今年1月15日,自治区召开农村工作会议,对我区实施乡村振兴战略进行全面部署,一是自治区党委、政府出台实施乡村振兴战略的决定,统筹部署全区实施乡村振兴战略任务。二是自治区发改委牵头编制乡村振兴战略规划,规划未来5年乡村振兴工作重点、重大工程等。三是自治区各部门落实自治区规划的实施方案或者专项规划。7月份,自治区还召开了乡村振兴推进大会,对有关工作提出得了具体要求。根据自治区关于乡村振兴战略的部署安排,自治区国土资源厅围绕乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求,结合我区乡村发展存在的问题,研究出台了《意见》。
二、《意见》的创新突破
《意见》共五个部分,提出了二十三条支持乡村发展的土地政策措施,力争对优化乡村用地布局、促进乡村产业发展、改善农村人居环境、保障农民土地权益、助力乡村旅游发展有所推动和促进。《意见》的创新和突破主要体现在以下几个方面:
(一)在乡村规划方面。
当前,我区农村普遍存在农民建房选址随意、居民点布局散乱、基础设施和公共服务设施落后等问题,产生这些问题的重要原因之一就是农村村民建房长期缺乏规划引导。为此,《意见》提出:一是科学制定村庄规划,因地制宜,突出地域特色、乡土风情和民族元素,统筹安排不同发展水平、不同类型的村庄规划用地布局。二是明确优先安排农村基础设施和公共服务设施用地,乡(镇)土地利用总体规划预留不超过5%规划建设用地指标,用于零星分散的农业产业设施、乡村旅游设施等建设。三是针对规划实施过程中,农民住宅、农村基础设施、农村公共服务设施项目、农村新产业新业态项目由于突发性、选址不确定性等原因,不符合土地利用总体规划的问题,提出允许项目调整或修改规划。
(二)在产业发展方面。
产业落后是乡村发展的另一难题,《意见》从国土资源职能角度,在多个方面创新突破,力图促进乡村产业发展。一是保障用地计划指标,按照倾斜、单列用地计划指标的思路,在安排年度用地计划指标时,新增建设用地指标向农村新产业新业态倾斜,单列3%-5%的新增建设用地指标用于支持农村新产业新业态和农村一、二、三产业融合发展,给予农村实实在在的倾斜支持。二是创新乡村产业用地保障方式。农村产业大都与农业相关,在用地上也表现出农用地与建设用地相结合的特点,农村产业用地主要以农用地为主,还有少量的附属设施建设用地。因此,《意见》提出,对于直接从事或服务于农业生产的生产设施、附属设施和配套设施用地,按农用地管理,实行县级备案。三是创新土地利用方式。现代农业科技水平的提升,为土地复合利用创造了条件,《意见》提出,鼓励农业生产和村庄建设等用地复合利用,发展休闲农业、乡村旅游、农业教育、农业科普、农事体验等产业,拓展土地使用功能,提高土地节约集约利用水平。四是针对大型的农业生产项目配套的设施农用地往往无法避让基本农田的问题,《意见》结合我区实际情况,明确了部分设施农用地涉及占用基本农田的处理方式:对于采用传统生产方式,利用耕作层土壤生产并配套建造简易温室、大棚以及必需的耳房或看护房(单层、存放工具、非长期居住、占地面积少于15平方米)从事设施农业生产的,其用地按原地类管理,涉及占用耕地和永久基本农田的,按耕地和永久基本农田统计和管理。对于从事粮食(含蔬菜、糖料蔗)生产涉及的育秧育苗、晾晒场、粮食烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放、临时性的农产品晾晒、预冷、存储和分拣包装初加工等配套设施用地,选址确实难以安排在其他地类上、无法避开永久基本农田的,经县、市国土资源主管部门会同农业农村主管部门组织论证确需占用的,可占用永久基本农田。占用永久基本农田的,必须按数量相等、质量相当的原则和有关要求进行补划,落实永久基本农田补划入库要求。
(三)在村庄整治方面。
我区农村“一户多宅”现象非常普遍,一边出现大量“空心村”,一边很多新房建到了水田里,每年开展的卫片执法检查和土地例行督察发现,农村违法占地建房问题突出,目前广西农村大部分地区住房建设处于“多、小、散、乱”状态。只有对违法建房和闲置宅基地等进行整治,才能更好地实施村庄规划,改善居住环境。《意见》按照疏堵结合思路:一是允许农民将宅基地在乡(镇)范围内流转,鼓励进城落户农民自愿有偿退出宅基地,并根据当地经济社会发展水平,合理确定宅基地有偿退出补偿标准,通过激励政策疏导宅基地流转与退出。二是开展农村建房侵占农业生产用地专项清理整治工作,分类处置违法占地行为,打击违法建房的势头,以达到“消除存量、遏制增量”的目的。三是创新村庄建设用地整治方式,在目前村土地利用规划尚未编制、村庄建设规划覆盖不全的的情况下,探索村建设用地布局优化调整的新做法,采取类似城乡建设用地增减挂钩的做法,拆旧与建新对等,只要不占用基本农田,建设用地规模不增加,能实现耕地占补平衡,有意愿的行政村就可以在本行政村范围内封闭实施集体建设用地布局调整,优化建设用地布局。
(四)在宅基地“三权分置”方面。
今年的中央一号文件提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权”。结合我区在宅基地“三权分置”方面的探索,《意见》提出:一是打好基础,在2020年底前全面完成“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地登记颁证工作。二是进一步落实集体土地所有权,鼓励有条件市、县细化农村集体土地所有权确权登记发证对象,将确权登记给村委会的集体土地进一步确权登记给村民小组,以提高村民小组处置土地资产的决策效率,减少纠纷。三是提出探索放活宅基地使用权,允许农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地,按照规划要求和用地标准,改造建设民宿民俗、创意办公、休闲农业、乡村旅游等农业农村体验活动场所,允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房,或下乡租用农村闲置房用于返乡养老或开展经营性活动,赋予农民对宅基地处置更大的自由度。
(五)在旅游用地管理方面。
发展乡村旅游是增加农民收入的有效途径,我区旅游资源丰富,桂林旅游产业用地改革试点实施多年,取得了很好的经验和成效。参照桂林旅游产业用地改革试点经验,结合近年来国务院、自然资源部出台的旅游用地政策,提出了创新旅游用地管理的措施,推动我区乡村旅游发展。一是简化景区景观道路用地管理,乡村旅游景区中未改变农用地、未利用地用途和功能、未固化地面、未破坏耕作层的生态景观用地,及道路宽度未超过8米的景区道路等用地,可按农村道路管理,不需办理农用地转用手续。二是旅游项目中的自然景观及为观景提供便利的观光亭、台、楼、阁、栈道等非永久性附属设施,单体用地面积在150平方米以下,总用地面积不超过20亩,占用除永久基本农田以外的农用地,在不破坏生态、景观环境和不影响地质安全的前提下,可不征收(收回)、不转用,按现用途管理,由设区市国土资源管理部门备案后实施。三是在确保建设用地规模不突破的前提下,允许安排新增集体建设用地用于发展乡村旅游,鼓励农村集体经济组织通过出租、入股、合作开发等方式参与旅游开发,确保农民长远收益。四是对集中连片建设生态保护与修复工程达到1000亩以上(含1000亩)的经营主体,允许利用不高于3%的治理面积,调整为建设用地用于从事旅游、康养、文化、体育、设施农业等相关开发建设。符合条件的经营主体在工程完成验收后,可向项目所在地国土资源部门提出申请,办理规划调整和用地审批手续。
三、推动《意见》实施的几点建议
(一)进一步细化各项支持政策。《意见》从多个方面提出了支持乡村发展的突破创新政策,推动这些政策落到实处,还需要从操作层面进一步细化;部分政策的落地见效,还需要出台专项配套文件,将政策转变为制度,以提高可操作性。
(二)加强工作指导和宣传力度。《意见》所提出的政策,部分是在现有政策上进行突破创新,部分是针对我区乡村发展存在的问题,提出的新思路、新做法、新政策。因此需要充分利用多种宣传手段,加大对国土资源乡村振兴战略的有关政策和做法的宣传力度,对政策进行解读,对政策的执行进行指导,通过准确运用各项政策,助力乡村发展。
(三)解放思想,强化担当精神。在执行过程中要解放思想,大胆实践,以解决问题为导向落实各项措施,同时要结合国家和自治区的最新工作部署和政策走向,以及政策在执行过程中出现的问题,不断调整完善配套措施。要在乡村振兴中有更大的担当,用活、用足、用好政策,措施出台后,各地要认真学习,熟悉《意见》的内容,掌握《意见》的精髓,创造性地开展工作,最大限度地发挥好政策的作用,支持乡村发展。
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作者:杨森涛、韦芬、陈富宁
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